Anthony Atkinson: Inequality – what can be done?

atkinsonIIITony Atkinson ist einer der wichtigsten Ungleichheitsforscher unter den Ökonomen. Eine Kurzfassung seines neuen Buchs „Inequality: what can be done?“ ist nun als Working Paper des LSE International Inequalities Institute (III) erschienen.

Atkinson – „The godfather of inequality research“

Das britische Magazin Economist nennt ihn „The godfather of inequality research“. Ein eigener Ungleichheitsindex wurde nach ihm benannt. Einer seiner Schüler ist der so titulierte „Rockstar-Ökonom“ Thomas Piketty. Der 71-jährige Ökonom Anthony Atkinson aus Oxford ist tatsächlich eine Koryphäe unter Ungleichheitsforschern. Ein Jahr nach Pikettys „Kapital im 21. Jahrhundert“ hat Atkinson ein eigenes Ungleichheitsbuch vorgelegt.

Atkinsons Buch ist dabei jedoch ganz anders geraten als das von Piketty. Es ist kürzer und zieht seine Eleganz nicht aus dem Versuch einer großen, allgemeinen Analyse und historischen Erzählung, sondern aus seinem typisch britischen Pragmatismus. Es legt einen starken Fokus auf Großbritannien, birgt dennoch viele verallgemeinerbare Punkte. Vor allem diskutiert es hauptsächlich sehr konkrete Vorschläge, wie Ungleichheit reduziert werden kann – und es erweitert den Fokus von der Konzentration an der Spitze auf diejenigen, die am anderen Ende der Verteilung abgehängt werden.

Piketty schreibt in einer lesenswerten Rezension des Buchs:

There’s something reminiscent of the progressive British social reformer William Beveridge in Atkinson’s reformism, and the reader ought to enjoy his way of presenting his ideas. The legendarily cautious English scholar reveals a more human side, plunges into controversy, and sets forth a list of concrete, innovative, and persuasive proposals meant to show that alternatives still exist, that the battle for social progress and equality must reclaim its legitimacy, here and now.
Thomas Piketty 2015, New York Review of Books 25.6.2015

Heute ist ein kurzes Working Paper von Atkinson erschienen, in dem er zentrale Punkte seines Buchs zusammenfasst.

Fokus auf Großbritannien

Atkinson legt seinen Fokus auf Großbritannien. Er bezieht sich auf die dortige massive Zunahme der Ungleichheit seit den 1980er Jahren: Der Anteil der Spitzeneinkommen an den gesamten Einkommen habe sich mehr als verdoppelt. Gemessen am Gini-Koeffizienten habe sich Großbritannien im internationalen Vergleich zu den Spitzenplätzen in der Rangliste der ungleichsten Länder vorgearbeitet.

Zugleich habe sich zwar die Armutsquote seit ihrem Höhepunkt 1990 von 22 auf 15 Prozent erholt. Allerdings habe sie sich zuletzt im Zuge der jüngsten Sparpolitik der konservativen Regierung wieder erhöht. Außerdem liege sie weiterhin auf einem sehr hohen Niveau – eines, das zumindest in den 60er und 70er Jahren noch als schockierend empfunden worden wäre.

Entsprechend sind auch Atkinsons sehr konkrete politische Vorschläge auf Großbritannien geeicht – ein Aspekt, der ihm bei Piketty Kritik einbringt. Allerdings lassen sich eine Reihe von Punkten verallgemeinern – und sie gewinnen angesichts ihrer konkreten Anwendbarkeit in Großbritannien gleichzeitig an Überzeugungskraft.

Der politische Wille zur Ungleichheitsbekämpfung ist entscheidend

Atkinson ist wichtig aufzuzeigen, dass es – technisch gesehen – keine Schwierigkeit ist, Ungleichheit zu reduzieren. Entscheidend sei vielmehr der dafür nötige politische Wille. Zugleich macht er deutlich, dass es ihm nicht um Gleichheit gehe, sondern darum, das heutige Maß an Ungleichheit zu reduzieren.

Das ist weniger ein prinzipieller, denn ein strategischer Punkt: Aus seiner Sicht gingen die Meinungen recht weit auseinander, wie viel Gleichheit in der Gesellschaft gewünscht wäre; es herrsche aber eine breite Übereinstimmung in der Frage, dass die Ungleichheit derzeit zu groß sei und relevant reduziert werden solle.

Sozialromantiker oder pragmatischer Sozialreformer?

Auch an einem weiteren Punkt kommt Atkinsons Pragmatismus zum Tragen: Er nennt für seine Vorschläge eine Größenordnung der Ungleichheitsreduzierung, die die von ihm vorgeschlagenen Maßnahmen bringen sollten:

To get back to where we were when the Beatles were playing, we have to reduce the Gini coefficient by some 10 percentage points. This is a big challenge.
Anthony Atkinson 2015, LSE III Working Paper 2 „Inequality: what can be done?“

Der Verweis auf die Zeit der Beatles bringt Atkinson natürlich Kritik ein: Er trauere einer romantischen Vorstellung der guten alten Zeit nach – ohne die neuen Realitäten einer globalisierten Informationsökonomie zu berücksichtigen.

Dies weist Atkinson mit Recht zurück. Denn er geht an vielen Stellen genau auf diese Fragen ein:

  • die – gemessen an früheren Arbeitslosenquoten – kaum erfolgreiche angebotsorientierte Arbeitsmarktpolitik der vergangenen Jahrzehnte,
  • die Realität von Armut trotz Arbeit – der „Working Poor“,
  • den nicht nur, aber auch technologisch bedingten Wandel im Verhältnis zwischen Arbeits- und Kapitaleinkommen.

Zudem berücksichtigt Atkinson aktuelle Debatten in der Wirtschaftswissenschaft, um deutlich zu machen, dass vielmehr eines der zentralen „Argumente“ der Ungleichheitsapologetiker veraltet sei: die Behauptung, eine Reduktion von Ungleichheit gehe zwangsläufig auf Kosten des Wachstums.

Atkinson hält dagegen:

To this I respond that this depends crucially on how one understands the working of a modern economy. The standard textbook model is in my view a misleading point of departure, since by construction it excludes the ways in which equity and efficiency can be complementary, and ignores the safeguards introduced in the institutional design of redistributive policies.
Anthony Atkinson 2015, LSE III Working Paper 2 „Inequality: what can be done?“

Es liegt in unseren Händen

Vor allem weist Atkinson die Behauptung zurück, Kräfte der Globalisierung und des technologischen Wandels seien unverrückbare Realitäten, denen sich Sozialpolitik unterzuordnen habe. Im Gegenteil: Globalisierung lasse sich natürlich politisch gestalten, und auch technologischer Wandel – in seinen Grundlagen maßgeblich staatlich finanziert – könne konstruktiv gestaltet und mit einer weniger ungleichen Gesellschaft in Einklang gebracht werden.

Atkinson macht drei Bereiche aus, in denen eine Reihe von Maßnahmen zum Abbau von Ungleichheit anzusiedeln sei:

  • Steuer- und Sozialpolitik
  • Arbeitsmarktpolitik
  • Neuordnung der Kontrolle über Kapital

Progressivere Steuer und Sozialpolitik

Etwa die Hälfte der angestrebten Ungleichheitssenkung um 10 Gini-Punkte könne durch seine Vorschläge für eine progressivere Steuer- und Sozialpolitik erreicht werden.

  • Im Zentrum steht dabei eine stärker progressive Einkommensbesteuerung, mit einem Spitzensteuersatz von etwa 65% und einer verbreiteten Bemessungsgrundlage; sowie mit einer Entlastung niedriger Einkommen.
  • Außerdem sollten Erbschaften als Teil einer Empfänger-bezogenen Bemessung auf den gesamten Lebensverlauf besteuert werden: Jeder darf leistungslos in welcher Art auch immer beschenkt werden, aber je höher die geschenkte oder ererbte Summe im Lebensverlauf ausfällt, desto stärker wird sie besteuert.
  • Bei den Sozialausgaben liegt sein Fokus auf der Förderung von Familien – angesichts der besonders ausgeprägten Kinderarmut in Großbritannien wenig verwunderlich. Atkinson schlägt deutlich höheres Kindergeld vor, das dann jedoch mit unter die progressive Einkommensteuer fallen soll: Somit würden einkommensstarke Haushalte deutlich weniger Kindergeld erhalten als einkommensschwache.
  • Ferner befürwortet Atkinson für Großbritannien ein Grundeinkommen als eine mögliche Option. Dies solle jedoch nicht an Staatsbürgerschaft sondern an „gesellschaftliche Beteiligung“ gekoppelt werden. Kriterien dafür sollten nicht nur Erwerbsarbeit, sondern auch Pflege und andere unbezahlte Arbeit sein.
  • Bezogen auf die globale Dimension der Ungleichheit fordert er eine Anhebung der Entwicklungshilfe auf 1% des Bruttonationaleinkommens ein im Vergleich zu derzeit angestrebten 0.7%.

Arbeitsmarktpolitik

Atkinson betont jedoch, dass Ungleichheit nicht nur über direkte staatliche Umverteilung reduziert werden solle, sondern auch durch eine Neuordnung des Arbeitsmarktes und der Kontrolle von Kapital. Er ist dabei der Ansicht, dass die angebotsorientierte Arbeitsmarktpolitik der vergangenen Jahrzehnte wenig erfolgreich war und schlägt unter anderem folgende Maßnahmen vor:

  • Er schließt sich seinem Oxforder Kollegen Simon Wren-Lewis an, dass die Geldpolitik neben der Preisstabilität auch ein hohes Beschäftigungsniveau zum Ziel haben solle.
  • Auch solle der Staat eine Beschäftigungsgarantie umsetzen, nach der jedem Menschen, der Arbeit suche, vom Staat eine Beschäftigung zum Mindestlohn garantiert werde: „After all, if banks are too important to fail, so too are our citizens.“
  • Arbeit allein sei jedoch offensichtlich nicht ausreichend, um ein würdiges Auskommen zu sichern. Daher müsse flankierend für ausreichend hohe Mindeslöhne gesorgt werden.
  • Technologischer Wandel solle explizit von der Politik mitgestaltet werden, mit einem Fokus auf Innovationen, die mit Beschäftigung und der „menschlichen Dimension von Dienstleistungen“ vereinbar seien.

Mit letzterem Punkt möchte sich Atkinson keineswegs der Realität verweigern. Im Gegenteil: Mit seiner Feststellung, dass der Staat bereits jetzt maßgeblich die Grundlagenforschung für technologischen Wandel finanziere, weist er auf eine Tatsache hin, die von den Apologeten einer angeblich unvermeidbaren Ungleichheit durch Technologie und Globalisierung gerne übersehen wird.

Neuordnung der Kontrolle über Kapital: „The implications of robotisation depend crucially on who owns the robots“

Entsprechend solle der Staat jedoch auch seine Vermögenspositionen im Blick behalten. Atkinson betont – ähnlich wie Piketty – dass in der Debatte um Staatsfinanzen immer nur die Seite der Schulden gesehen werde, nicht jedoch die staatlichen Vermögen. Das sei wie das Lamento einer Privatperson über die hohen Schulden durch den Hauskauf, bei dem der Eigentumstitel über das Haus unterschlagen werde.

Atkinson fordert, dass der Staat seine Vermögensposition verbessern solle und sich – entsprechend seiner Beteiligung an den technologischen Grundlagen der Kapitalakkumulation – auch mehr Kontrolle über dieses Kapital aneignen solle:

This is not nationalization, but rather the acquisition of beneficial ownership, with the medium-term goal that the state would benefit from the rise in the share of profits that may happen as a result of macro-economic developments. As it was put by Laura Tyson in a recent debate about technological change, the implications of robotisation depend crucially on who owns the robots. If the state – which has after all paid for much of the development – gets a significant chunk of the profits, then the distributional outcome will be quite different.
Anthony Atkinson 2015, LSE III Working Paper 2 „Inequality: what can be done?“

Und er hat weitere Vorschläge, u.a.:

  • Die Wiedereinführung von Index-gebundenen Anleihen für Kleinsparer, die mindestens die reale Wachstumsrate („g in excess of inflation“), sicherstellten
  • Außerdem bringt Atkinson einen bei sogenannten Linkslibertaristen beliebten Vorschlag einer einmaligen Vermögensausstattung jedes Bürgers mit dem Erreichen der Volljährigkeit
  • Eine Stärkung von Gewerkschaften, mit der das Verhältnis zwischen Kapital und Arbeit wieder in ein besseres Gleichgewicht gebracht werden kann – was einen zentraler Beitrag zur Ungleichheitsbekämpfung darstellen dürfte, wie zuletzt auch der IWF in einer Studie aufgezeigt hat

Viele Ideen mit einem Kern: Weniger Ungleichheit geht, wenn wir es wollen

Bei alledem scheint Atkinson an keinem einzelnen seiner Vorschläge zu hängen: Vielmehr geht es ihm darum, aufzuzeigen, dass es viele komplementäre Wege gibt, Ungleichheit auch unter heutigen technologischen und politischen Bedingungen zu reduzieren. Maßgeblich sei, zu entscheiden, ob eine solche Politik erwünscht sei, und dann endlich die Illusion beiseite zu legen, dass dies ohnehin nicht zu erreichen sei. Atkinson erinnert daran, dass wir heute global betrachtet reicher seien denn je – es komme vor allem darauf an, diesen Reichtum an Ressourcen besser aufzuteilen.

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